En el BORM del 9 de mayo de 2020 se publicó el Decreto-Ley n.º 5/2020, de 7 de mayo, de mitigación del impacto socioeconómico del COVID-19 en el área de medio ambiente [5]. Después de un periodo de negociación entre partidos y de introducir varios cambios, el Decreto-Ley se transforma en Ley, aprobada por la Asamblea Regional y publicada en el BORM del 4 de agosto de 2020: la Ley 5/2020, de 3 de agosto, de mitigación del impacto socioeconómico del COVID-19 en el área de medio ambiente [6] (la llamaré, para abreviar, Ley de mitigación COVID). Esta Ley, según se refleja en su primera parte, “se centra en las medidas urgentes para tratar de ganar eficiencia en los procedimientos de evaluación y autorizaciones ambientales en la planificación administrativa, en la ordenación de usos del territorio y en la utilización de recursos naturales […]”. También se dice que es fundamental para armonizar la respuesta a las circunstancias económicas excepcionales con la protección del medio ambiente.
La Ley de mitigación COVID consta de un Preámbulo, dos Capítulos y algunas Disposiciones más. En el Capítulo I, la parte central, se introducen numerosas modificaciones en la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada, de la CARM [1]. En el Capítulo II, muchísimo más breve, se introduce una modificación en el Decreto 48/1998, de 30 de julio, sobre protección de medio ambiente frente al ruido. Dejaré al margen el Capítulo II y haré hincapié en algunas de las principales modificaciones expuestas en el Capítulo I. Antes de eso comentaré brevemente el Preámbulo y trataré de aclarar algunas ideas generales sobre evaluación ambiental.
En el Preámbulo se intenta justificar la pertinencia y hasta la necesidad de la Ley. Para ello se hace constar la importancia de la enfermedad debida al SARS-Cov2, la pandemia que ha dado lugar al empleo de herramientas extraordinarias para afrontarla, como el Estado de Alarma. Tanto la pandemia en sí como las medidas adoptadas han tenido efectos contundentes en la estructura social y económica, generándose graves problemas que hay que tratar de resolver con urgencia.
Tras una referencia particular a la Región de Murcia, mencionando sectores especialmente perjudicados por la COVID-19, como el turismo, los servicios inmobiliarios o el transporte, se insiste en la urgente necesidad de tomar medidas con rapidez y de agilizar la intervención de la administración pública en los distintos sectores de actividad afectados. “Es obligación ética y política de las Administraciones Públicas adoptar con eficacia todas las decisiones que la situación exige”.
En lo que parece una actitud defensiva más que una buena argumentación, se escuda en “las numerosas disposiciones legales evacuadas por el Gobierno de la nación, igualmente extraordinarias, estas últimas semanas” para justificar la publicación, primero del Decreto-Ley y posteriormente de la correspondiente Ley.
Es obvio que mucha gente estará de acuerdo en que la situación es grave y en que no hay que esperar para tomar medidas. Lo que no está nada claro, y desde luego no se argumenta sólidamente, es que las medidas adecuadas y eficaces sean las que se plantean.
Evaluación ambiental
La actividad humana provoca impactos, efectos sobre el medio ambiente que, aunque también pueden ser positivos, en muchos casos, muchísimos, son negativos. Después de milenios sin controlar los impactos, llega un momento en que nos damos cuenta de que si no se pone freno y no se regulan los efectos ambientales de las actividades humanas, la degradación del medio nos lleva al desastre. Y por eso en muchos países se desarrollan normativas de protección al medio ambiente, y se exigen evaluaciones ambientales y estudios de impacto ambiental antes de permitir la ejecución de planes y programas o la materialización de proyectos.
En España se han promulgado numerosas disposiciones legales con objeto de evitar o reducir la contaminación, controlar y evaluar los efectos de las instalaciones y de las actividades sobre el medio (antes o después de autorizarlas) y, en definitiva, proteger el medio ambiente. Algunas de las disposiciones relevantes en este contexto figuran en las referencias [1-6].
Considerando ya en particular la evaluación ambiental, se puede decir que es “el proceso a través del cual se analizan y evalúan los efectos significativos sobre el medio ambiente de planes, programas y proyectos” [3]. En la Fig. 1 se presentan las distintas modalidades y en qué situaciones se aplican, en términos generales. La Evaluación Ambiental Estratégica se aplica a planes y programas, es decir, a estrategias, directrices y propuestas más generales, que buscan satisfacer necesidades sociales, pero no son directamente ejecutables, sino que deben desarrollarse mediante proyectos. A éstos últimos se aplica la Evaluación de Impacto Ambiental. Por poner algún ejemplo en la Región de Murcia, la “Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras del Sistema Socio-Ecológico del Mar Menor y su entorno” es un plan sometido a Evaluación Ambiental Estratégica Ordinaria; la “Ampliacion de explotación porcina de cebo con capacidad final para 3.144 plazas en el Término Municipal de Totana” es un proyecto (o una modificación) sometido a Evaluación de Impacto Ambiental Ordinaria.
Fig. 1. Diferentes modalidades de evaluación ambiental. Se ha tomado como referencia la Ley 21/2013 [3], en la que también se especifica qué tipo de planes, programas o proyectos deben someterse a cada modalidad.
Aunque la cuestión legal sea un poco farragosa, hay que decir que muchas instalaciones (especificadas en [4]), además de someterse a Evaluación de Impacto Ambiental (o incluso sin tener que hacerlo) deben solicitar Autorización Ambiental Integrada (AAI). Esta AAI aglutina distintas autorizaciones, que tiempo atrás debían solicitarse por separado, relacionadas con vertidos (al mar o a las aguas continentales), residuos y contaminación atmosférica. Otras instalaciones no precisan la AAI, pero sí autorizaciones ambientales sectoriales (por ejemplo, autorización para verter determinadas sustancias al mar). Sigo con ejemplos de la región. Plásticos del Segura S.L. necesita AAI para la actividad de “fabricación de bolsas de plástico y láminas para envasado”. Hormigones Mar Menor S.L. necesita Autorización Ambiental Sectorial (en este caso, por su menor incidencia, no precisa AAI, sino una Autorización de Actividad Potencialmente Contaminadora de la Atmósfera). Como decía, estas autorizaciones ambientales se solicitan independientemente de los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental a los que deban –o no– someterse las instalaciones, aunque ambos trámites se puedan realizar simultáneamente.
La Fig. 2 muestra esquemáticamente los trámites o etapas que se siguen en cada modalidad de evaluación ambiental. En ella aparecen, como responsables de diferentes trámites del proceso, el promotor, el órgano sustantivo y el órgano ambiental. El promotor (en algunos casos “órgano promotor”) es la persona física o jurídica, o el órgano administrativo, que decide llevar a cabo un proyecto, plan o programa. El órgano sustantivo es el órgano de la Administración pública (estatal, autonómica o local) competente para autorizar los planes, programas o proyectos que se someten a evaluación ambiental. El órgano ambiental es el órgano de la Administración pública (estatal, autonómica o local) competente para evaluar el impacto ambiental de los proyectos, o para tomar decisiones sobre la integración de los aspectos ambientales en los planes y programas. (Las aclaraciones sobre estos términos están basadas en [7].)
Fig. 2. Esquema simplificado de los trámites que deben seguirse en cada modalidad de evaluación ambiental, de acuerdo con la ley 21/2013 [3]. Entre corchetes, el órgano responsable de cada trámite (ver texto para aclaraciones). (*): Trámites previos, no obligatorios. En negrita, al final de cada columna, el documento que resulta del proceso y que debe incluirse en la autorización.
Modificaciones de la Ley 4/2009: ¿conducen a desprotección?
El núcleo de la Ley que tenemos entre manos es el Capítulo I, donde, en un solo artículo con veintitrés puntos, se introducen importantes modificaciones en la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Esta Ley de protección ambiental integrada (así la llamaré en adelante) ya fue modificada hace tres años por otra ley, la “Ley 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y de la supresión de cargas burocráticas”. Obviamente, cualquier medida factible que contribuya a aligerar la burocracia sin rebajar ni un ápice las exigencias de protección medioambiental debe ser bienvenida; sin embargo, está claro que pasos como la elaboración de un estudio de impacto ambiental, las consultas públicas o el análisis técnico de un expediente necesitan su tiempo. Tampoco se pueden permitir más agresiones al medio ambiente simplemente por agilizar los trámites.
Bastantes de las modificaciones presentadas en la Ley de mitigación COVID son poco importantes o, al menos, así las percibe alguien no versado en leyes como yo: pequeños cambios de redacción, actualizaciones casi obligadas para adaptarse a la normativa, o algunas variaciones en los procedimientos de evaluación o autorización ambiental que en principio no suponen grandes problemas. Pero las modificaciones más destacadas y que han causado mayor preocupación son de dos tipos: por una parte, la consideración de los ayuntamientos como órganos ambientales; por otra, los criterios para determinar qué modificaciones de instalaciones son no sustanciales, o cuándo no tienen efectos adversos sobre el medio ambiente, pudiendo así ejecutarse con mucha más facilidad.
Los ayuntamientos como órganos ambientales
El punto Dieciséis de la Ley de mitigación COVID modifica el artículo 85.2 de la Ley de protección ambiental integrada, estableciendo que “en el caso de proyectos de desarrollo de los instrumentos regulados por la normativa autonómica sectorial en materia de ordenación del territorio y urbanismo, cuya aprobación corresponda a las entidades locales, actuará como órgano ambiental el ayuntamiento correspondiente al ámbito territorial del plan o programa en los municipios de más de 50.000 habitantes”. Añade que en municipios con menos población también se podrán delegar estas funciones en los ayuntamientos cuando acrediten tener los medios técnicos y personales necesarios para ello. En esta situación, evidentemente, los ayuntamientos serán los responsables de los trámites que en la Fig. 2 aparecen asignados al órgano ambiental, incluyendo la Declaración de Impacto Ambiental o el Informe de Impacto Ambiental.
Sin duda ha sido este uno de los puntos conflictivos de las negociaciones para pasar del Decreto-Ley a la Ley de mitigación COVID. En el Decreto-Ley se decía que, en las condiciones mencionadas, el ayuntamiento era el órgano ambiental (cualquier ayuntamiento, aunque en poblaciones de menos de 20.000 habitantes, si no disponían de medios, podría ser la Consejería competente).
El que los ayuntamientos sean o puedan ser órganos ambientales plantea problemas de dos tipos al menos. Por un lado, de capacidad y medios para llevar a cabo las actuaciones que les corresponderían (elaborar documentos de alcance de estudios de impacto ambiental, declaraciones de impacto ambiental, informes de impacto ambiental,…), aunque la Ley diga que deben acreditarse los medios técnicos y humanos. Por otro lado, se pueden plantear conflictos de intereses. La Ley también menciona este punto, pero es difícil convencerse de que, si un ayuntamiento está fuertemente interesado en un proyecto por sus efectos económicos, no tendrá problema en oponerse a él por sus efectos ambientales negativos.
Efectos ambientales de modificar una instalación
Cuando se quieren introducir modificaciones en una instalación (por ejemplo, ampliar una explotación ganadera) puede ser necesario solicitar una nueva autorización ambiental, integrada o sectorial, o también realizar una nueva evaluación de impacto ambiental; esto depende de la importancia y efectos de la modificación.
Lo nuevo de la Ley de mitigación COVID y del Decreto-Ley que la precedía es que establecen criterios concretos para determinar, en algunos tipos de instalaciones qué modificaciones son sustanciales y cuáles no lo son, o qué modificaciones no tienen efectos adversos sobre el medio ambiente.
Los siguientes criterios, establecidos en el Punto Ocho de la Ley de mitigación COVID, se refieren a instalaciones que no necesiten AAI, sino autorizaciones ambientales sectoriales. En las instalaciones de tratamiento de residuos, las modificaciones serán no sustanciales cuando no impliquen un incremento del 25 % en la gestión de residuos peligrosos, del 50 % en la de residuos no peligrosos, y no supongan procesos de gestión distintos a los autorizados. En las instalaciones que conlleven actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, serán modificaciones no sustanciales aquellas que no den lugar a un incremento mayor del 35 % de emisión másica de cualquiera de los contaminantes atmosféricos autorizados ni del total. En las actividades que generen vertidos tierra-mar, aquellas que no supongan un incremento superior al 25% del caudal de vertido ni del 25% de la concentración de cualquier sustancia contaminante, y, en todo caso, siempre que no se introduzcan nuevos contaminantes ni se superen los valores límite de emisión establecidos en la autorización original.
Cuando una modificación se considera no sustancial, la autorización para llevarla a cabo es prácticamente automática e inmediata. Esto implica, por ejemplo, que una planta de gestión de residuos peligrosos con capacidad para 5 toneladas/día consigue fácilmente gestionar 6,25 toneladas/día. Es más, aunque la Ley menciona que para valorar una modificación como no sustancial se tendrán en cuenta modificaciones previas, no impide que este criterio se aplique repetidamente, con lo cual, si la planta mencionada propone una nueva modificación, al poco tiempo podría gestionar más de 7,8 toneladas/día.
Por otro lado, la Ley de mitigación COVID, en su Punto Quince, también establece criterios para determinar cuándo una modificación tiene efectos adversos sobre el medio ambiente en relación con el tipo de evaluación ambiental que requiere: “Se considerará que una modificación puede tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente cuando suponga un incremento de más del 30 % de emisiones a la atmósfera, de vertidos a cauces públicos o al litoral, de generación de residuos, de utilización de recursos naturales, o cuando la modificación suponga una afección a espacios protegidos Red Natura 2000 o una afección significativa al patrimonio cultural”. Mientras que la Ley 21/2013 [3], a la que hace referencia este Punto Quince, considera que una modificación tiene efectos adversos significativos sobre el medio ambiente cuando supone, por ejemplo, un incremento significativo de emisiones a la atmósfera, la Ley de mitigación COVID deja claro que un incremento de emisiones del 30 % no es significativo.
Lo expuesto en el párrafo anterior tiene consecuencias importantes: si se considera que una modificación tiene efectos adversos significativos en el medio ambiente puede requerir una Evaluación de Impacto Ambiental Simplificada, mientras que si no los tiene no precisará Evaluación de Impacto Ambiental.
No estaría mal tener criterios precisos para determinar cuándo una actividad, o una modificación de la misma, tiene efectos significativamente negativos sobre el medio ambiente, pero esos criterios, aparte de la dificultad para establecerlos, deben tener fundamentos científico-técnicos sólidos. En este caso no se ven por ningún sitio.
Y al final…
La respuesta a la pregunta que se formulaba en el título del apartado anterior está clara: sí, la Ley de mitigación COVID abre el camino para una desprotección ambiental, sobre todo por los últimos puntos que he comentado.
Lo primero que me vino a la cabeza al irme enterando de estas cosas es que resulta curioso que el Gobierno regional murciano, que ha dilatado y retrasado años o décadas trámites relacionados con el medio ambiente (Red Natura 2000, PORNs de espacios naturales protegidos, Mar Menor,…), se dé ahora tanta prisa en agilizar otros trámites relacionados con el medio ambiente, haciendo más fácil a la vez el aumento de vertidos, residuos y emisiones. Mi impresión, claramente subjetiva (o quizá intersubjetiva), es que los gestores políticos de la Comunidad han mostrado siempre muy escaso interés por el medio ambiente y sus problemas.
Como dije antes, es loable cualquier intento serio de aliviar cargas burocráticas, ya sea para establecer una empresa, materializar un proyecto, financiar una investigación científica… Pero en este caso particular, uno piensa que antes de promulgar la Ley de mitigación COVID se habría necesitado un estudio riguroso que tratara de averiguar por qué se retrasan o se dilatan en el tiempo las autorizaciones ambientales o los procesos de evaluación ambiental, en qué pasos concretos el retraso es mayor, y cómo podrían agilizarse esos pasos (u otros) sin disminuir las exigencias ambientales.
Fig. 3. La Ley de mitigación COVID puede dar lugar a que numerosas instalaciones aumenten con facilidad sus emisiones a la atmósfera o sus vertidos al mar.
Referencias
Legislación
[1] Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada. (Para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. BOE del 10/02/2011.)
[2] Real Decreto 100/2011, de 28 de enero, por el que se actualiza el catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera y se establecen las disposiciones básicas para su aplicación. (BOE del 29/01/2011.)
[3] Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. (BOE del 11/12/2013.)
[4] Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación. (BOE del 31/12/2016.)
[5] Decreto-Ley n.º 5/2020, de 7 de mayo, de mitigación del impacto socioeconómico del COVID-19 en el área de medio ambiente. (BORM del 09/05/2020.)
[6] Ley 5/2020, de 3 de agosto, de mitigación del impacto socioeconómico del COVID-19 en el área de medio ambiente. (BORM del 04/08/2020.)
Glosario de términos utilizados
[7] https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/evaluacion-ambiental/glosario.aspx